送阅材料 第二期
（总第128期）
枞阳县政协办公室编印 2022年6月1日
园区是全县经济建设主战场、项目投资的主阵地，而项目的落地离不开土地要素支撑。当前，我县园区一方面面临着优质项目无地可落的困境，另一方面存在存量土地“批而未供”、“供而未用”、“用而未尽”的现象。为破解这一难题，县政协组织部分委员开展了“节约集约用地，提升园区产出效益”专题调研。调研组深入枞阳经开区新楼园、横埠园、桥港园、连城园实地走访了多家企业，先后召开了不同层次、不同类别的座谈会、专题研讨会，广泛听取了县经开区和相关部门的意见建议，并赴桐城市经开区学习考察。
在此基础上，经反复研讨形成调研报告，供县委、县政府研究参考。
一、基本情况
枞阳经开区成立于2003年，属省级经济开发区，辖区总面积31.5平方公里，由新楼园、横埠园、桥港园、连城园、莲湖村、新楼村组成，形成“一区四园两村”的发展格局。园区现有企业246家，其中工业企业205家（规上工业企业58家，战新企业15家，高新技术企业18家）。2021年完成规上企业产值59.69亿元，其中:战略性新兴产业产值44.3亿元、高新技术产业产值40.59亿元，固定资产投资20.92亿元，地方一般公共预算收入完成1.21亿元。
（一）土地利用现状
枞阳经开区控制规划面积16.5平方公里，其中：新楼园区5.1平方公里、横埠园区5.84平方公里、桥港园区3.76平方公里、连城园区1.8平方公里。建成区面积9.66平方公里，其中：新楼园区3平方公里、横埠园区3.36平方公里、桥港园区1.7平方公里、连城园区1.6平方公里。
批而未供土地情况。截至目前，县经开区四个园区尚有批而未供土地1532亩，其中可利用批而未供工业用地仅747亩、商住用地449亩。主要分布如下：横埠园区批而未供工业用地151亩,地块现状村庄未拆迁；连城园区468亩，已通过修编控详规，由居住和行政办公用地调整为工业用地，拟整体盘活利用；新楼园区634亩，其中185亩工业用地已有意向用地企业，余下449亩为商住用地；桥港园区批而未供工业用地279亩，可适时组织供应。
闲置低效用地情况。2021年9月，县经开区制定了《枞阳经开区闲置低效资产清理整治工作实施方案》，采取“依法收购转让、盘活存量土地，推进司法处置、解决闲置低效土地，加强督查调度、推进建设进度”等措施，取得了一定成效。其中：通过司法程序处置7宗面积100.4亩，引进企业依法收购转让3宗面积118.75亩，收回闲置国有土地使用权并重新挂牌出让2宗面积29.89亩；通过股权转让方式盘活低效利用土地1宗面积5.43亩。全年累计盘活闲置低效工业土地254.47亩（不含原连城园区退二进三地块）。截至目前，县经开区尚有疑似闲置低效用地图斑25个，面积789.97亩。其中：新楼园区15个303.77亩，横埠园区8个256.13亩，连城园区2个230.07亩。
待报批地块情况。因农转用指标和占补平衡指标约束，以及土地征收成片开发方案编报计划影响，各园区控详规规划区范围内，尚有6015亩待征迁报批的工业用地，其中新楼园区1428亩（黄华村皖江铸业及生强钢构周边、华茂产业园北侧和南侧）、横埠园区2439亩（中央储备粮库西侧、智能家居和万华南侧）、桥港园区2124亩（锂电子动力电池项目南侧）、连城园区24亩（宏润纺织东侧）。上述未报批地块需要结合土地成片开发方案，统筹落实用地计划和占补平衡指标，分批组卷报批。
（二）产出效益情况分析
近年来，县经开区坚持产业带动、创新驱动、改革推动、平台联动，先后成功获批“高性能铝基新材料重大新兴产业工程”“铝基新材料特色产业集群（基地）”“智能家居特色产业集群（基地）”“省级绿色发展园区循环化改造试点”“全省农作物秸秆综合利用现代环保产业示范园区”等，园区呈现出较好发展态势。但发展不足、发展不优、发展不充分仍是县经开区发展主要矛盾。
综合实力不强。在全省131个经开区中，枞阳经开区位列全省28个销售收入不过百亿园区之一。近三年县经开区在全省经开区综合考核评价排名分别为104位、99位、92位，而义安经开区的排名位次为45位、67位、52位。无论是在全省还是在全市，县经开区总体实力位次均靠后。
工业基础不牢。与桐城经开区相比，我县经开区工业基础仍相当薄弱。从体量看，2021年县经开区四上企业、战新企业、高新企业分别较桐城经开区少130家、38家、68家；桐城经开区上市挂牌企业、省级以上研发平台分别达到18家、34个，而县经开区均为零。从效益看（不含海螺），2021年县经开区亩均规上工业增加值65.33万元/亩，分别低于全省开发区9.67万元/亩、桐城经开区10.05万元/亩；亩均税收3.04万元/亩，分别低于全省经开区9.26万元/亩、桐城经开区5.87万元/亩。
贡献度不大。2019年至2021年，县经开区规上工业完成产值占全县比重分别为39.63%（35.96亿/90.74亿）、47.68%（47.94亿/100.54亿）、50.67%（59.69亿/117.8亿），低于江浙等先进地区占比80%左右的水平；固定资产投资占全县比重分别为13.2%、17.1%、17.5%，占比过低。财政收入占全县比重分别为7.6%、7.9%、10.78%，与长三角区域财政收入占比在60%左右存在明显差距。
二、存在的问题
（一）规划引领不到位
2020年我县经开区在全省率先完成了调区和主导产业变更工作，目前县经开区四个园区空间布局、主导产业和重点发展方向已经明晰。但在园区发展推进中，规划引领作用发挥不充分，规划引导力和约束力缺失，以项目定规划，规划跟着项目走，致使产业规模效应、集聚效应不强，土地利用效率低下。如新楼园区新入园的中联水产、辣食好戏、迁艺食品等招商项目与其产业定位（铝基新材料产业和高端装备制造、电子信息等）不相符，不利于产业集聚和产业成本下降。
（二）用地机制不健全
一是土地供应不规范。由于园区早期粗放发展，未及时建立以投资强度、亩均税收、亩均产值等指标控制为基础、以政策约束为导向、以评价考核为保障、以市场配置为主导的土地集约节约利用长效机制，造成不少企业贪大求多，大量拿地，取得的用地规模极大超出了企业投资项目的实际用地规模，致使土地资源浪费和闲置。如新胜科技占地面积116亩，闲置面积达70亩；宗诚置业占地430亩，闲置面积达210亩等。二是土地退出不顺畅。受宏观经济形势、疫情冲击等多重因素叠加，园区内部分企业生产经营状况不佳，企业营收、利税等直线下降甚至停产，形成了新的低效用地，如梦谷纤维、皖江铸业等，这类土地大部分都涉及抵押查封等情况，在退出方面存在较大难度。三是土地监管不到位。部分企业为了弥补因生产经营不善而带来的损失，选择将土地、厂房无序转租给其他企业，承租企业大部分为“小、散、弱”企业，无法对园区经济增长带来有效支撑，且导致园区管理难度加大。如天峰纺织、金门工贸等。
（三）项目约束不严谨
受总体宏观经济下行压力持续加大等因素影响，企业投资意向有所减弱，再加上区域竞争日益激烈，项目招引难度越来越大。为完成年度招商任务，我县在招商引资中一定程度上降低了项目准入标准，且对项目投资方尽职调查不够，部分入园项目与园区主导产业定位不符、投资强度不大、质量不高。同时，项目投资协议的刚性不足，对开竣工时间、投产时间以及投资强度、亩均产值、亩均税收缺乏监管和考核，对达不到合同约定的项目未采取相应处理措施，导致园区低效用地增而未减。
三、对策和建议
《安徽省“十四五”开发区高质量发展规划》明确提出，全省开发区要加强自然资源节约集约和高效利用，推动开发区可持续发展，建设资源节约型、环境友好型园区。针对目前国家日益趋紧的土地政策，县经开区作为全县经济发展的主阵地，要坚持扩大增量和优化存量并重，把节约集约利用土地作为推进园区高质量发展的主要抓手，全力破除土地资源约束瓶颈，全面提升土地要素保障能力，促进重大项目加速落地见效。
（一）强化刚性约束，提高规划水平
我县园区要结合正在编制的国土空间规划，按照“空间规划建体系、专项规划补短板、分区规划优产业”思路，围绕本届政府提出的“全省50强”和省级“双首位”基地建设目标要求，做好“一区四园”分区规划完善修编工作，加快构建各具特色、优势互补的发展格局，即：桥港园重点发展新能源和汽车零部件、先进装备制造、新材料等产业，建好承接长三角产业转移示范园；新楼园重点建设铝基新材料产业集群和高端智能制造、电子信息等产业基地；横埠园着力培育绿色家居智造、汽车零部件产业集群；连城园重点打造纺织服装产业集群，努力实现更高质量、更有效率、更可持续的发展。同时要强化“规划即法”的理念，严格落实规划的刚性管控作用，以战略引领规划，以规划锚定项目，坚持一张蓝图绘到底。
（二）强化过程管控，提升项目质量
一是严把准入关。紧扣投资强度、亩均产值、亩均税收、容积率等关键性指标，加强分类筛选和前期论证，算一算投入产出账，过一过安全环保关，切实把符合园区产业发展方向且亩均投入产出高、消耗低、排放低的优质项目招引来。对照《安徽省建设用地使用标准（2020版）》，对项目用地规模进行严格测算，坚决杜绝项目单位盲目拿地、投机囤地。针对自主租赁园区闲置厂房的项目，要探索制定县经开区自主租赁厂房项目准入管理办法，杜绝“小作坊式”企业入驻园区。
二是严把监管关。实施《国有建设用地使用权出让合同》《工业项目用地产出监管合同》“双合同”监管，建立经开区企业项目用地跟踪管理机制，加强建设用地出让决定书履约监管，全程跟踪监督项目的开工时间、建设进度、投资情况，督促项目单位按期建成投产。同时强化投资协议的刚性约束，将项目的履约情况作为兑现招商引资协议优惠政策的主要依据。
三是严把服务关。要充分擦亮“全国营商环境百强县”金字招牌，坚决为企优环境，主动靠前服务，加强新招引项目调度，及时帮助企业协调解决项目推进过程中的痛点、堵点、难点问题。对于规划建设条件明确的工业项目，可以将建设工程设计方案、施工图设计方案纳入供地方案，简化报建手续，推动“交地即开工”。要深化“标准地”改革，将亩均投入、产出、税收及容积率、绿地率、开竣工时间等纳入土地出让合同，力争在2023年底前，实现新批工业用地100%“标准地”模式供地，全面规范企业用地行为。
（三）强化精准施策，加快盘活存量
一是全面摸清底数。要全面查清县经开区批而未供、闲置和工业低效用地情况，做到情况清、底数明。批而未供和闲置土地方面，要全面厘清土地权属、位置、面积和规划用途等情况，逐宗逐地块分析批而未供和闲置原因，建立工作台账，实行闭环管理、动态更新，并纳入国土空间规划“一张图”；低效用地方面，要全面摸清工业低效用地等规模结构、权属性质、开发建设、固定资产投资、亩均效益、企业现状等情况，形成工业低效用地处置清单。
二是坚持因地施策。批而未供土地要坚持分类处置。对因项目建设条件未落实造成批而未供的，要持续加大招商对接力度，加快供地进度；对已征收但不具备供地条件的，要加快土地征迁攻坚，尽快满足供地条件。闲置土地要坚持清理处置。闲置用地一般是指开工比例不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满一年的国有建设用地。对因企业原因造成闲置的，可通过“帮扶一批、约谈一批、收回一批”的思路来督促企业限期开发（帮扶一批：针对产品市场前景好但因资金等方面出现短暂困难无力继续投资的企业，通过县纾困基金、担保过桥等方式，及时帮助企业解决资金困难，加快项目建设，争取尽早尽快达产；约谈一批：针对一些“围而不建”的企业，要及时组织自规、发改、经信、税务、司法等部门对业主进行约谈，通过征缴土地闲置费、提高土地使用税标准等方式，倒逼企业限期开发；收回一批：对确实难以继续建设的业主，要依法无偿收回国有建设用地使用权）。对因政府原因造成闲置的，要及时安排临时使用、协议收回、延长开发期限、调整规划以及置换土地的方式进行处置。低效用地要坚持整治提升。低效用地一般是指面积达10亩以上单块未建设的产业用地。一方面要加速“腾笼换鸟”，激发企业二次投资的热情，鼓励有投资意向的企业加快项目前期工作，提速项目建设进度。也可鼓励企业围绕自身上下游产业链进行招商，通过转让模式盘活用地。另一方面，要加速“市场出清”，针对再无投资意向的企业，要坚持市场化原则，对纳入工业低效用地处置清单，符合规划要求、产权关系清晰、无债务纠纷具备转让条件的土地，充分用好“亩均英雄贷”，由县经开区平台公司统一收储。需要经过司法程序的，要提前申请司法介入，加快拍卖处置流程。闲置厂房要坚持统一管理。建立县经开区“闲置厂房租赁超市”，对园区内闲置厂房，建立统一系统管理，搭建供需对接平台，入驻企业须严格对照县经开区自主租赁厂房项目准入条件，经审查后方可入驻。
三是积极拓展空间。科学合理使用新增建设用地指标，通过耕地占补平衡指标的补充，保障新增建设用地指标的落实；逐步增加城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用和城镇低效用地再开发等流量指标。结合新一轮国土空间规划，做好桥港园区、新楼园区拓展区控详规调整。抓住枞阳枢纽港纳入省级规划机遇，争取将临江产业园整体开发建设用地指标纳入省级统筹指标，开辟新的发展舞台。同时县经开区要统筹考虑园区发展和项目用地需求，结合2021-2023年度全区土地报批计划，不断优化《土地征收成片开发方案》，完成各年度组卷并如期下达批复用地。
（四）强化亩均评价，倒逼企业升级
要用好亩均效益“指挥棒”，全面发挥“亩均论英雄”的改革牵引作用，实施正向激励和反向倒逼，从两端发力来推动工业经济向“创新驱动、资源节约、环境友好、技术进步”的高质量方向发展。建立亩均效益评价数据库，完善企业ABCD分类管理制度，用好规上工业企业亩均效益评价结果，依规实施工业奖补、用电、用能、用水、排污、用地、环保、金融等差别化政策，推动资源要素向优质企业聚集，引导企业主动求变，推动企业提质增效、产业提档升级，加快淘汰停产企业、无税企业，加速实现“腾笼换鸟”，全面提升园区亩均效益。